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拆迁案件行政裁决和诉讼技巧
已浏览 1231 次  更新日期:2011-1-4  精

 

近年来,随着房地产热以及旧城改造步骤的再快,大量的房屋被拆迁。其中基于多种原因,凡被拆迁户与开发商(或政府设立的指挥部)就补偿安置达不成一致意见的,按国务院《城市房屋拆迁管理条例》之规定及最高法院司法解释之规定,均需通过拆迁裁决机构裁决,对裁决不服的,才能诉至法院,由法院通过行政诉讼程序解决。笔者经代理数十起该类行政诉讼,深切认识到该类裁决本身既往往存在瑕疵,而且审理该类案件的法官对判决标准也常不甚清晰,作出的行政判决亦不甚规范、合法。为此,谨将个人见解抄录之,供同仁批评指正。

 

一、该类行政诉讼审查的对象仅限于裁决这一具体行政行为的合法性,并不包括裁决内容的合理性。

 

笔者在代理案件时,常发现许多律师同仁为被拆迁户挺身而出之后,代理的重点却放在大声谴责开发商补偿对价之低,痛陈被拆迁户生活之艰难,进而得出裁决结论不公正不合理,要求法院撤销或纠正等等。孰不知,根据《行政诉讼法》第五十四条之规定,除“行政处罚显失公正,可以判决变更”外,其他行政案件法院只进行合法性审查,即审查判断其合法或违法,而不审查判决其合理与否、公正与否。因此,明确法院审查案件的范围,是法官及代理人首先应注意的问题。

 

二、“合法性”审查的范围,按行政诉讼庭审的程序,主要分为四个方面:受理裁决是否属于被诉行政机关的职权范围;裁决是否拥有充分的事实依据即证据;裁决程序是否合法;裁决适用法律、法规是否得当。

 

1、职权范围:根据被拆迁房屋所占土地性质的不同,即国有土地或集体土地,拆迁裁决机关应分别是房管局、国土资源局。因此,如果在审判时发现裁决机关错误的,应直接判决裁决行为违法。同时需要注意的是,在审查能被诉行政机关的职权范围时,还应注意一个行政机关的级别管辖权限。以杭州为例:根据杭州市政府制订发布的《杭州市征用集体土地房屋拆迁裁决办法》的规定,裁决机关应为“市土管局”,即杭州市国土资源局。实践中,经常发现有市辖区的土管局越权进行裁决的,笔者以为此类越权行为同样应判定违法。

 

2、事实依据:该块内容为审查重点,本文将在下面单独作展开论述。

 

3、裁决程序:裁决程序主要审查是裁决机关是否依法召开协调会议、是否依法送达了会议通知、裁决下达时间是否在法定期限之内这几个方面。其中,对裁决下达时间超过了法定期限的(以杭州为例:依《杭州市城市房屋拆迁纠纷调解裁决工作程序》和《杭州市征用集体土地房屋拆迁裁决办法》,在本市范围内的拆迁裁决,无论国有土地或集体土地,裁决均应在受理后一个月内作出),实践中有的法院以此为认定为程序违法,有的仅认定为程序“瑕疵”,但不违法、不撤销。笔者碰到一个比较荒唐的案例是:根据被诉行政机关(即被告)自己提供的证据表明,裁决机关召开协调会议了,但此时竟然还没有受理裁决申请。最终,法院无奈只能判决程序违法。

 

4、适用法律、法规:行政诉讼不同于民商事诉讼的一个特点是,其适用或参照的法律规范比较广泛。按规范性质分类,实体规范主要应审查:国有土地的,审查适用国务院、各省以及市县的〈城市房屋拆迁管理条例〉或〈实施细则〉是否全面,是否有遗漏,而影响被拆迁户的合法权利的;集体土地的,鉴于国务院、省都没有相应的条例,只能对照各市县自行制订的“征用集体土地房屋”的相关规章,审查适用时是否有遗漏。笔者在省内各市县办理拆迁案件的实践中,经常碰到的情况是,裁决结论有意或无意地违背了《浙江省城市房屋拆迁管理实施细则》第34条之规定,“凡拆迁人进行住宅建设的,应予原地段回迁”,剥夺被拆迁户要求原地回迁的权利。

 

只有上述四方面全部符合要求,即符合有权裁决、主要证据充分、程序合法、适用法律准确的,才应认定“裁决合法”,予以维持。

 

不符合有权裁决的,或主要证据缺乏的,或适用法律严重不当的(严重不当一般应指其适用后果造成了当事人实体权利的重大影响)或程序严重违法的(严重与否,应对照《行政许可法》所规定的作出一般行政行为的程序要求,其中剥夺当事人申辩权、听证权、救济权的,应认定为严重违法。

 

其他程序违法的,只能酌情认定为严重违法或一般违法)均应认定“裁决违法”并依诉讼请求撤销;符合有权裁决且主要证据充分,仅程序有瑕疵或适用法律不准确的,应酌情认定为“裁决违法”并予以维持。

 

三、裁决合法必备的主要事实依据

 

仍以杭州为例:鉴于《杭州市城市房屋拆迁纠纷调解裁决工作程序》和《杭州市征用集体土地房屋拆迁裁决办法》两者规定的事实依据基本相同,下面具体论述。

 

根据《杭州市城市房屋拆迁纠纷裁决办法》第六条之规定,“申请人为拆迁人的,应当提供以下证据和资料:(一)城市房屋拆迁许可证;(二)被拆迁房屋合法有效的权属证明或租赁关系证明;(三)被拆迁房屋的估价报告;(四)被拆迁房屋的拆迁安置方案”等六个要件。

 

(一)城市房屋拆迁许可证,该证据是拆迁进行的合法基础。审查许可证,应着重审查:1、有无拆迁许可证;2、拆迁许可证范围是否涵盖被拆迁户住房;3、拆迁许可证是否已过期失效,是否存在延长期限的情况;4、拆迁许可证是否经公告(未经公告的无效,特别在延期的情况下,实践中常有未公告的情况发生。)

 

(二)权属证明,应审查权限是属正确,有无遗漏共有权人。

 

(三)估价报告,这也是审查的重点。应审查:1、估价报告有无;2、估价报告适用的补偿标准是否恰当;3、估价报告作为中介性质的专家意见,事先有无征求被拆迁户意见、评估时有无实地上门查看、事后有无送达当事人并告知提出异议的方式和途径;4、估价机构是否具备相应资质,是否保持独立性、中立性。

 

(四)拆迁安置方案,着重应审查:1、该方案有无经拆迁主管部门备案许可;2、该方案所安置之用房,拆迁人是否有所有权或处置权;3、该方案是否显而易见地不可行(比如安置之房产未经综合验收,无法投入使用;或安置之房产因未足额交纳土地转让费用,无法办理产权证)。

 

四、裁决案件的诉讼时效

 

以笔者之经验教训,受理该类案件的委托时,首先要考虑的倒不是上述办案思路与细节,反而是诉讼流程的第一关,即案件能否被法院受理。而实践中,法院拒绝受理该类案件,主要的理由集中在“超出了诉讼时效”。为此,律师同仁在受案之时即应应认真审查诉讼时效问题。笔者将该类案件的三种不同时效情况及相应规定分述如下:

 

第一种情形:对于裁决书送达给当事人并告知了救济途径与方式(即诉讼权利)的,根据《行政诉讼法》第三十九条规定:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”

 

第二种情形:对于裁决书未送达的,但当事人知道裁决事实及内容的(指裁决书正文内容);或裁决书虽送达,但裁决书上未载明或未通过其他方式告知不服裁决的救济途径和方式的,均应适用最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十一条第一款规定:“行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”

 

第三种情形:而对于裁决的事实根据不知情的,根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十二条规定:“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的,其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的,人民法院不予受理。”

 

这里需要注意的是,对于裁决书是否已送达的举证责任在于被诉行政机关,所以法院在审查立案时不应要求原告方出具送达证据。

 

《中华人民共和国物权法》的制订颁布,意味着我国又向法治社会迈进了一大步。《物权法》的突出意义即在于对公民合法物权的保护,而房地产无疑是物权的重中之重。在此背景之下,我们律师同仁代表被拆迁户办理相关拆迁裁决案件,既是在为个案维权,同时也是在以自己的行动促进司法的规范化、促进法治社会的早日实现。而笔者的上述一点浅见,或可供各位同仁、专家略作参考。



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